無感預算： 體檢102年度中央政府總預算

無感預算：體檢102年度中央政府總預算

102年度中央政府總預算案在國內景氣低迷之際送交立法院審查；據行政院經建會最新公布之景氣燈號，我國已經出現罕見的連續十個月藍燈（景氣衰退），不但打破金融海嘯時期的紀錄，還創下史上第二長的景氣衰退。今年四月，馬政府在歐債問題蔓延、國際經濟風險升高、石油價格開始下跌之際，強行推動油電雙漲，在錯誤的時間，推動錯誤的政策，以致帶動民生物價全面上漲，重創基層人民生計，並加重中小企業負擔；國人不得不懷疑，馬政府顯然無法因應國內外景氣低迷不振的情勢。最新的民調顯示，逾八成的民眾認為振興經濟無效的原因主要是政府沒有魄力（35％）、決策錯誤（32％）、能力有限（16％）。

馬政府雖於八月起召開五場財經會議商討因應對策，行政院所轄相關部會也相繼提出諸多振興經濟對策及方案，惟口號滿天飛，卻無完整的規劃，更缺乏實際的作為。時值國家經濟情勢險峻之際，執政者理應在國家預算中提出振興經濟措施之相應預算方案，但檢視102年度中央政府總預算案，執政者所稱之振興經濟相關預算，只是將過往年度已執行之方案或計畫重新包裝、組合，根本未見因應當前險峻經濟情勢之相關預算；計畫歸計畫，預算歸預算，兩者毫無相關，馬政府短期、中長期因應景氣、振興經濟的承諾，顯然是空談。

在預算規模已大幅膨脹的情況下，面對嚴重的景氣衰退，馬政府在預算編列上不但未能有提振景氣之舉，甚至反其道而行，如：公共建設的經費大幅縮編至十年來最低水準，捐助中小企業信保基金減列近三成等，顯見馬政府當前最大問題並非經費不足，而是預算編列失序、資源錯置浪費，沒有把錢用在對的地方，無能推動落實改善人民生活的有感經濟對策。

國家之預算編列係反映執政者之施政理念，民主進步黨認為，從總體而論，102年度中央政府總預算案問題重重，就短期而言，明年度總預算案有四大嚴重缺失：不能支援產業、不能保障就業、不能照顧弱勢、以及不能穩定物價等，難以挽救當前危急之經濟情勢；從長期來看，明年度總預算案持續馬總統上任以來的結構性編列問題：政府效能不彰、資源錯置浪費、預算過度膨脹、以及財政缺口鉅大等問題，如不及時改正，恐將進一步惡化日漸困窘的國家財政。預算理應是執政者貫徹意志、實現計畫的工具，但102年度中央政府總預算案，凸顯執政者面對國家危急時刻，根本無計可施之困境。

壹、 當前經濟現況

自去年以來，主計處已八度下修今(2012)年度的經濟成長預測，目前面臨「保一」的防衛戰，許多民間專業機構的預測甚至更不樂觀。

GDP經濟成長率(季別)

行政院經建會的景氣燈號連續十個月出現藍燈，不但打破金融海嘯時期的記錄，還創下史上第二長的景氣低迷。

八月份失業率4.4%創過去一年以來新高，在亞洲四小龍中最為嚴重 (韓國3.0%、香港3.2%、新加坡2.0%)。

在物價方面，馬政府推動油電雙漲，結果導致民生萬物齊漲，八月份消費者物價指數年增率3.42%，創四年來單月最大漲幅。但百物皆漲，只有薪水未漲。若加計物價上漲因素，2012年1至6月平均實質經常性薪資34,505元，比13年前(1999)時的實質經常性薪資34,845元還低。

 

 

    經濟景氣低迷，國家債務持續惡化：中央一年期以上債務餘額預計101年底將達5.05兆元，馬政府執政四年多，國債累計增加的速度為歷屆政府中最快。

中央政府債務未償餘額           

                                                                                                                       新台幣：兆元

 

資料來源：財政部，2012年為預算數

貳、短期難救經濟情勢

面對嚴峻的經濟情勢，政府在總體經濟治理上本應透過預算的執行，以維持經濟成長動能，並協助中小企業和勞工度過難關，和緩經濟下探的衝擊。

惟檢視馬政府近來提出的主要經濟政策，從去年的「黃金十年國家願景」、「經濟景氣因應方案」，到今年9月剛出爐的「經濟動能推升方案」，可發現其內容龐雜零散、缺乏優先順序，多數為現行業務與既有計畫的重新包裝或組合，而且其中多項重要措施的預算還被刪減、甚至未編列，顯見馬政府的施政及總預算的編列與現實脫節，政府失能、預算失序。

我們認為，就短期而言，102年度的中央政府總預算案有「四大不能」的嚴重缺失，若未通盤檢討大幅修正，刪除浪費、不必要的支出，並調整施政的優先順序，將無法有效因應當前經濟情勢變化的衝擊，滿足協助中小企業、弱勢照顧等殷切的基本需求。

一、不能支援產業

102年度中央政府總預算案規模近兩兆元，公共建設部分編列僅1,918億元，若整體來看，連同治水與附屬單位預算，102年度中央政府投入公共建設的預算合計僅3,797億元，較上年度減少188億元，創近十年新低；以投入的比例作為比較基礎，差距則更明顯，102年度中央政府公共建設投資占GNP比例為2.56％，相較於94年度的3.96％，減少近三分之一。

以歲出政事別來看，經濟發展支出與促進經濟成長的關聯性最密切，102年度的總預算案本項部分雖比上年度微增44億元，但若加計特別預算僅達2726億元，總體經費卻是五年來最低，比上年度減少144億元。

行政院長力推「經濟動能推升方案」的主要策略為「產業多元創新」、「三業四化」，但合計辦理相關業務的機關，「工業支出」的經費卻大幅縮水，102年度編列76.5億，較上（101）年度法定預算107億，減少近31億，減幅達28.7％。以經濟部工業局102年度預算為例，其主要業務所需的「工業技術升級輔導」預算減少10.5億元，減幅16.2％；馬政府在產業最需要協助之際卻持續刪減工業支出預算，令人匪夷所思。另外，為促進投資建設，「由國發基金匡列百億元，引導創投資金投資策略性服務業」的政策，也只是口號救經濟，並無新增預算，甚且102年度國發基金對於「加強投資中小企業實施方案」竟減少3億元。

此外，中小企業提供台灣七成以上就業，但卻易受到景氣循環的衝擊，因此照顧中小企業可以減少關廠失業，避免失業問題持續惡化。但馬政府竟反其道而行，持續刪減促進中小企業發展的相關預算。捐助中小企業信保基金等經費僅編列40億元，較上年度減少16億元，刪減幅度高達28％，此舉如同政府雨天收傘，完全未考量景氣衰退對於中小企業的衝擊，也使馬總統的政見跳票，違反每年編列100億元預算的承諾。職司輔導中小企業的經濟部中小企業處預算，也呈現連續四年削減的情事。比較歷年經費，預算規模從98年起連年下降，102年僅編列52億，較98年度減少高達31億元，減少近四成。 

從明年度預算可知，馬政府經建預算的編列，與當前經濟情勢脫節，不但公共建設 投資創十年新低，經濟發展支出五年來最少，加上執政者長期忽視中小企業及傳統產業的發展，未積極協助中小企業轉型、升級。這樣的預算結構，根本無法減緩當 前景氣衰退的衝擊、支援產業，短期內除了不能維繫經濟成長的動能，協助陷入暫時性危機的中小企業渡過難關，長期恐怕導致國家競爭力與製造業根基的流失，對 於經濟的未來發展造成難以彌補的傷害。

二、不能保障就業

台灣近年失業問題的惡化，主要係因三角貿易的盛行，製造業外移、海外生產比例不斷升高，導致就業與GDP的成長脫鉤。但馬政府上任以來，延續往年國民黨唯GDP成長政策，重科技、輕傳產，忽視製造業，以致結構性失業大幅升高，無法有效因應全球化的衝擊，創造足夠的就業，並避免就業機會的流失。

根據97年度主計處的普查，每投入一億元資本，科技業可創造6.4個就業機會，傳統產業卻能創造16個就業機會，差距2.5倍。馬政府過去曾提出若干促進失業之短期雇用措施，整體方案所費不貲，大幅加重政府的財政負擔，但其效果卻僅止於美化帳面的失業率，並未對症下藥，例如推動產業結構的調整、發展在地經濟、強化人才培育等對策，從根本著手改善失業問題。

「98-101年促進就業方案」等各項促進就業及培訓子計畫，包括引起諸多爭議造成大學畢業生低薪化的22K方案，四年合計投入經費高達495億元，原先預計於101年底達成3％失業之政策目標，但其執行成效與預期效果差距甚大，施行迄今失業率從未低於4.1％，今年八月失業率達4.4％，仍然高居不下。

教育部於98年就提出三年200億的「技職教育再造方案」，但卻找不到經費，每年以不到百分之五的進度辦理，102年「技職教育再造方案」也只有3億元的預算。相較之下，「泳起來方案」三年投入39億元、運動島計畫三年編列100.6億。此外，102年度的「技職教育與產業發展」也從101年度的30.9億元減少為25.2億元，減幅逾18%；而在15億元的高中職優質化經費中，高職部分也僅編列約5億元，顯未重視技職體系的重建，無法為台灣的傳統產業、製造業培育符合產業需求的人才，而使產業競爭力流失，因此不能保障就業。

三、不能照顧弱勢

經 濟險峻的時刻，弱勢者是受衝擊最早，也是最嚴重的一群，政府本該即早未雨綢繆，編列充足的社福支出，保護弱勢者度過經濟難關。但查明年度總預算案中，實質 有效的社會福利支出不但未隨經濟衰退而增加，反更為減少，如此編列預算將無法產生穩定內需的景氣循環效果，更無助於提振消費信心，當然也不能照顧弱勢。

102年度社會福利支出4,390億元，占歲出比例22.6%，比101年度僅微幅增加36億元，其中許多項目並非社會福利支出，例如直轄市非設籍勞工保險欠費專案補助52億元，直轄市非設籍健康保險欠費繳款專案補助66億元等項目，係中央政府為當年台北市積欠保費官司敗訴解套、善後之款項，原歸類為「專案補助支出」。 

102年度社會保險支出2,970億元，占社會福利支出67.7%，較上年度增加85億元，但為撥補社會保險政府應負擔款項不足數或財務短絀者，例如撥充國民年金保險基金以支應國保中央政府應負擔款項不足數、增列撥補公教人員保險養老給付、補助直轄市勞健保欠費、補助勞工健保政府負擔等項目，合計大幅增加230億元，顯示社會保險支出的成長不是因為新增政策，也不是弱勢照顧的完善，反而是政府償還債務的增加，造成資源的排擠。 

社會福利支出的其他四個分項，社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等支出，合計1,419億元，占社會福利支出32.3%，較上年度減少近50億元，其中福利服務減少46億元，扣除兒童局「兒少醫療補助」增列8.6億元償還以前年度積欠健保局之保費，實際減少達54.6億元。綜上，明年度社會福利支出受到政府債務償還的影響，實質支出不增反降，可用於弱勢照顧的經費明顯受到排擠。

四、不能穩定物價 

維持物價的穩 定是總體經濟治理的基石，亦是促進經濟健全發展不可或缺的要件，因此各國政府無一不將穩定物價視為最優先的政策目標，以避免通貨膨脹失控。但馬政府卻反其 道而行，屢次帶頭漲價，兩度於大選後大幅調漲油、電價格，破壞了台灣長期以來物價穩定的環境，造成民生必需品價格水漲船高，萬物飛漲。

 馬政府任內創下多項物價大幅上漲的紀錄，例如，2008年物價增加3.53％為18年來最高紀錄，今年物價再度在油電雙漲的推波助瀾下大幅上漲，前三季增加1.96％，但民眾預期物價持續上揚的心理未見消退，全年度物價「保2」的承諾恐將跳票，相較於2000-2007年平均每年僅溫和增加0.89％，五年來物價明顯大幅上漲。

公營事業的成立並非以營利為目的，而是肩負穩定民生物價等具促進公共利益的政 策任務。但馬政府在未檢討、改善公營事業營運積效之前，竟冒著引發通彭的風險，僅以其財務上的盈虧為由，要求反應成本，強行推動油電雙漲，把其人員浮冗、 經營不善等積弊之成本轉嫁給全民，這樣的作法無異於變相加稅，雪上加霜，使已經入不敷出160萬戶家庭、三百萬人的生計陷入更艱困的處境。

經查，100年度中油虧損324億元，油價在今年5月平均大幅調漲逾10％後，今年立即大賺94億元，102年度的淨利預估更高達175億元，但營運效率卻未改善，營業毛利不升反降，且營業外損失擴大。

台電的情況亦雷同，主要係因人事成本偏高、發電效率低落、備載容量規劃失當，以及不當的能源採購等積弊所造成，但馬政府卻以國際能源價格上漲為藉口，偷樑換柱，要求全民買單，遲遲未推動具體的改革。財報資料顯示，台電96年度仍有累計盈餘466億元，隔年轉為累計虧損258億元，從此財務狀況每況愈下，截至100年度累計虧損已增加至1,177億元，即使2008年來已兩度調漲，明年度的虧損預計仍將持續擴大。

參、長期惡化國家財政

如前所述，一國預算之編列係反應執政者之施政理念。馬政府近來在因應景氣對策、總預算編列方面的表現，暴露出其經濟治理能力的嚴重不足，而從2008年以來政府財政快速惡化的趨勢，則顯現出其行政效能不彰、資源錯置浪費的弊病，以致陷入預算過度膨脹、財政缺口鉅大的惡性循環，使中央政府債務五年暴增1.5兆元。目前總預算的規模近兩兆元，相較於民進黨執政的預算規模，增加約3千億元，如果台灣要更有效因應當前的經濟局勢，除了總預算必須大幅調整，政府效能的問題亦須通盤檢討改善，雙管齊下，才能於恪守財政紀律、不擴大舉債的前提下，確實推動能夠改善人民生活、提振景氣的有感經濟對策。

一、 政府效能不彰

從政府預算之編列與執行可知政府效能；自98年度至101年度為止，愛台12建設已執行四年，累計政府預算編列數高達1兆4,521億元，當初預計可使台灣的實質GDP規模在2009-2012年期間每年平均提高3.39％，平每年增加24.7萬就業機會，但實際執行成效不彰，顯未發揮預期的經濟效益。在這段期間內，台灣的經濟成長平均僅達3.1％，且震盪劇烈、大幅波動，更創下台灣史上最大的經濟衰退（-1.82%）、最高失業率(6.13%)、30年來痛苦指數最高、歷任政府舉債最高等紀錄。

又，今年的經濟成長再度陷入保1的窘境，五年內三度跌破2％，失業人數又回升至50萬人以上。同樣受國際景氣下滑拖累的影響，台灣的表現遠不如其他國家，居亞洲12國之末。除此之外，外資來台十年來首度出現淨流出現象，2011年吸引外國人直接投資（FDI）金額，全球排名倒數第二，只贏安哥拉，比北韓還差，反映出國內投資環境惡化、競爭力流失的問題加劇。五年來馬政府經濟治理無能、政策方向錯誤的結果，對台灣未來經濟發展所造成的負面影響日益明顯，而且政府無能振興經濟已幾乎成為全民共識。

根據今年九月的民調，近七成的民眾認為政府振興經濟方案沒有效果，逾八成的民眾認為問題出在政府，逾七成的民眾對台灣未來的經濟發展持悲觀的態度（附件一），顯見馬政府過去幾年來的施政拖累國家整體的發展，大量舉債、耗費前所未見的財政資源，卻實際成效有限、人民普遍無感，因此政府效能必須先求改善，振興經濟才有希望。

二、 資源錯置浪費

夢想家的表演兩天燒掉2億3仟萬元，建國百年慶典活動總共花費47億元，部分計畫截至101年9月尚未完成；「泳起來」專案計畫預計投入78億元大肆興建游泳池，但未考量現有多處游泳設施閒置、維護經費不足、營運不善等缺失的情況，恐怕又將淪為蚊子館建設；為了花博短期性的展出，不惜成本耗費136億元，像放煙火一樣，沒有留下具體的建設；相形之下，為國民健康把關的食品安全管理業務，卻只編列1.6億元，相較於香港的32億元，人均預算僅為香港的七十分之一。

由此可見，馬政府治國無方、缺乏整體規劃，以致政府支出浮濫浪費、行政效能不彰，因此，財政上尚有很大的撙節及調整空間。也就是，政府如果把錢用在對的地方，杜絕浪費，同樣的錢可以做更多的事，甚至可以用更少的錢做更多的事。

三、 預算過度膨脹

自馬政府上任以來，中央政府歲出總額（總預算+特別預算）大幅擴張，使財政收支從接近平衡的狀況快速惡化，98-101年度平均高達1兆9,477億元，相較於民進黨執政時期，歲出平均每年增加逾3千億元。

其中，占總預算用途別比例最高的「獎補助費」從97年的41.6％成長至101年的49.2％，大幅增加2,529億元，增幅高達36％。該項預算約半數用於對團體與私人的補助，獎助比例偏高。102年度預算對團體的補助（包括私校）編列580億元，但相關補助辦法零散、多為行政規則，缺乏一致性的標準，且預算資訊揭露不足，容易造成支出浮濫，甚至私相授受、弊端叢生等問題，無法更有效率地運用國家有限的資源。

102年度歲出總額1兆9,531億元，將連續五年維持近兩兆元的支出規模。用了如此龐大的預算經費，但國人始終看不到具體的政績或重大建設，而且台灣的經濟表現反而大起大落，淪為亞洲鄰近國家之末，顯示其資源使用效能出了問題，必須通盤檢討，並大幅減少浮濫的支出及浪費，才能把納稅人的錢用在對的地方。

四、財政缺口鉅大

       馬政府在98-101年間，中央政府財政缺口合計1兆3,381億元，每年財政赤字平均逾3,300億元，98年度更創下歷任政府赤字金額最高紀錄，四年內使中央政府一年以上未償債務餘額占前三年平均GNP的比例，快速從30.0％攀升到36.9％，平均每年增加1.7％。 

近年來中央政府財政收支表 

 

                                                                                                                                單位：新台幣億元

說明：1.100年度以前(含)為決算審定數，101年度為法定預算數，102年度為預算案數。

                               2.主計總處資料。

102年度的預算赤字仍高達2,229億元，僅比去年微幅減少79億元，但總預算的差短高達2,144億元，創十年來最高，而舉借債務占歲出比例14.6％，逼近公債法15％的上限，且債務償還數僅編列770億元，占稅課收入6％，違反立院應達7.5％之決議，比上年度減列170億元，而債務未償餘額年年增加，根據明年度預算書，馬總統上任以來，債務未償餘額增加近1.5兆元（幅度高達4成），財政收支結構顯無實質的改善。

97年至102年底未償債務餘額       

單位：新台幣億元

預算以今、明兩年經濟成長1.66％、3.67％為編列基礎，但自去年以來主計處已八度下修今年度的經濟成長預測，目前面臨保1的防衛戰，許多民間的預測甚至更不樂觀。由於企業獲利下滑、薪資成長停滯等因素，102年度的所得稅課收入恐怕高估達數百億元。如果短期內經濟復甦情況不如預期，歲入歲出差短的情形將進一步惡化。  

附件一